La prioridad debe ser construir mejor, reforzar la vivienda social, regular los alquileres en contextos de tensión y avanzar hacia un modelo urbano más equitativo y sostenible.
El problema del acceso a la vivienda se ha convertido en la principal preocupación de las y los españoles según la última encuesta del CIS. Los precios, tanto de compra, pero, sobre todo, de alquiler, han alcanzado máximos históricos, superando incluso los niveles previos a la burbuja inmobiliaria de 2007. Esta situación ha alimentado un debate intenso en el ámbito político, académico y mediático, en el que se enfrentan diagnósticos aparentemente sencillos con realidades mucho más complejas.
Una parte significativa del discurso dominante sostiene que el encarecimiento de la vivienda es consecuencia directa de un déficit de oferta: se construyen pocas viviendas para el número creciente de hogares, por lo que bastaría con edificar más para que el mercado, por sí solo, corrigiera los precios. Sin embargo, un análisis más detenido de los datos y de la experiencia reciente invita a cuestionar seriamente esta explicación.
¿Realmente faltan viviendas?
Es cierto que en los últimos años el número de hogares ha crecido con intensidad, impulsado en gran medida por la inmigración y por cambios en las estructuras familiares. También es cierto que la construcción de vivienda nueva no ha seguido ese ritmo. Pero centrarse únicamente en esta comparación coyuntural puede conducir a un diagnóstico incompleto.
España arrastra un notable superávit estructural de viviendas respecto al número de hogares. Durante el periodo intercensal 2011-2021, el parque de viviendas creció en 959.554 unidades más que el número de hogares. Como consecuencia, en 2021 existían más de ocho millones de viviendas de diferencia, de las cuales casi cuatro millones estaban vacías según el INE, lo que representa el 14,4 % del parque inmobiliario, muy por encima del umbral del 5 % que la mayoría de los estudios especializados considera deseable.
Este “colchón residencial”, acumulado especialmente durante el ciclo expansivo previo a la crisis, relativiza la idea de una escasez generalizada de vivienda. El problema no es tanto cuántas viviendas existen, sino cómo están distribuidas, para qué usos se destinan y quién puede acceder a ellas.
Por otra parte, el encarecimiento de la vivienda no es un fenómeno exclusivo de España. En la última década, los precios residenciales han aumentado de forma generalizada y de media un 53 % en toda la Unión Europea (Eurostat, 2024), incluso en países con ritmos de construcción elevados. Resulta poco verosímil pensar que todos ellos sufran simultáneamente un déficit estructural de oferta. La explicación, por tanto, debe buscarse más allá de la simple escasez de viviendas.
Construir más no garantiza precios más bajos
La creencia de que un aumento significativo de la oferta conduce automáticamente a una reducción de precios responde a una visión idealizada del funcionamiento del mercado inmobiliario. Este mercado presenta rasgos claramente singulares: es rígido, segmentado, altamente dependiente de la localización y con fuertes componentes especulativos.
La experiencia española entre finales de los años noventa y mediados de los dos mil es ilustrativa. Nunca se construyeron tantas viviendas ni se urbanizó tanto suelo como entonces, y sin embargo los precios no dejaron de subir hasta el estallido de la burbuja. Lejos de abaratar la vivienda, la producción masiva alimentó dinámicas especulativas que terminaron teniendo efectos devastadores sobre la economía y el territorio.
Esta experiencia acumulada en los últimos 30 años nos muestra que construir más viviendas, incluso con independencia del ciclo económico, no representa una reducción de precios, sino todo lo contrario. Las políticas de oferta no son la solución al encarecimiento de precios.
La vivienda social actúa como un mecanismo regulador del conjunto del mercado, contribuyendo a moderar los precios de la vivienda libre.
Siguiendo el símil de la ciudad como un “teatro” de D. Harvey (1977), los precios urbanos se organizan del centro a la periferia según la calidad de la localización, de lo “mejor” a lo “peor”. La ciudad es ese “teatro” en cuyo escenario se va a representar una obra de interés único y excepcional. Las distintas localidades se diferencian entre sí debido al distinto grado de optimización de los requerimientos de los espectadores (proximidad al escenario, calidad de la audición, confort de la butaca, representatividad social de la localidad, etc.). Hay algunas pocas de carácter excepcional, bastantes más de nivel medio y, mucho más abundantes, las peor localizadas. Este teatro tiene una característica especial: en él se entra por estricto orden de licitación. Primero se pone en subasta la mejor localidad, y por ella pujan los distintos espectadores, quedándosela aquél cuyo nivel de renta le permita un mejor precio por la misma. A continuación, se subastan las demás “localidades”, hasta la última.
En este contexto, en nuestras ciudades, construidas a lo largo de los años, la política de cantidad apenas afecta a la estructura de precios. Al contrario, la mejora generalizada de la demanda (especialmente de la más solvente), fruto de la coyuntura económica, pulsaría al alza los espacios más cualificados, representado un incremento de precios, incluso en el marco de un proceso de construcción masiva de vivienda, como la que se produjo en el periodo de la política de liberalización del suelo.
El mito de la falta de suelo
Otro argumento recurrente atribuye el encarecimiento de la vivienda a la escasez de suelo disponible para edificar. Sin embargo, la historia reciente desmiente esta idea. España ha sido el país europeo con mayor consumo de suelo en las últimas décadas, con un crecimiento urbano extensivo que ha tenido elevados costes ambientales y sociales.
La liberalización del suelo no solo no contuvo los precios, sino que contribuyó a inflarlos. El problema, por tanto, no es la falta de suelo, sino el modelo urbano adoptado. Persistir en la expansión sobre suelo rural no es sostenible ni eficaz. El reto pasa por regenerar la ciudad existente, reutilizar suelos ya urbanizados y apostar por un desarrollo urbano más compacto, resiliente, inclusivo y ambientalmente responsable.
La gran asignatura pendiente: la vivienda social
Si hay un consenso amplio en el diagnóstico, ese es la insuficiencia histórica de la vivienda protegida en España. A pesar de las reservas obligatorias de suelo establecidas desde hace décadas, la proporción de vivienda social construida ha sido sistemáticamente baja, y especialmente reducida en los periodos de bonanza económica, justo cuando más necesaria sería.
Desde 1994, la legislación urbanística autonómica ha establecido reservas obligatorias de suelo para vivienda protegida; generalizadas a todas las CCAA por la Ley de Suelo de 2008 (actual LSRU 2015), y de forma obligada, considerando unas reservas mínimas el 30 % de vivienda protegida. Reservas recientemente ampliadas por la Ley de Vivienda 2023 al menos del 40 % en suelo rural objeto de nueva urbanización. Asimismo, por primera vez, la Ley ha regulado que un mínimo del 50 % de dichas reservas de suelo de vivienda protegida sean destinadas a alquiler.
El reto pasa por regenerar la ciudad existente, reutilizar suelos ya urbanizados y apostar por un desarrollo urbano más compacto y resiliente.
Pese a la antigüedad y el refuerzo de estas obligaciones la producción y transmisión de vivienda social sigue siendo muy reducida. Esta carencia tiene consecuencias profundas. La vivienda social no solo permite garantizar el derecho a la vivienda de los hogares con menos recursos, sino que actúa como un mecanismo regulador del conjunto del mercado, contribuyendo a moderar los precios de la vivienda libre. La evidencia empírica muestra que allí donde la vivienda protegida tiene un peso relevante, el mercado es más accesible y menos volátil.
Resulta especialmente importante impulsar la vivienda social en el suelo urbano, incluidos los espacios centrales, evitando su relegación sistemática a la periferia. Para ello, sería necesario reforzar las reservas obligatorias, extenderlas también al suelo urbano consolidado, no sólo al no consolidado por la urbanización. Deberían entenderse como reservas de techo de entre un mínimo del 20 o 30 % del techo edificable en cada parcela. Reservas de cesión obligatoria, si la ejecución del planeamiento materializada en el hecho edificatorio implicase un incremento del aprovechamiento materializado en la parcela. Pero en todo caso, reservas de techo que la propiedad privada debería llevar a cabo, en caso de no incremento del aprovechamiento de la parcela. Y sobre todo, asegurar su carácter permanente, evitando la descalificación de las viviendas protegidas.
Regular el alquiler: una política necesaria
El mercado del alquiler ha pasado de ser residual a ocupar un lugar central en los proyectos vitales de amplias capas de la población, especialmente entre los jóvenes. Sin embargo, el esfuerzo económico que supone alquilar una vivienda en España es muy superior al de la media europea, y alcanza niveles críticos entre los hogares con menores ingresos.
La Ley de Vivienda de 2023 ha introducido instrumentos relevantes, como la declaración de zonas tensionadas y los índices de referencia de precios. Estas medidas han generado una fuerte oposición por parte de sectores que auguran efectos negativos: reducción de la oferta, deterioro del parque, inseguridad jurídica o mercados paralelos.
No obstante, la evidencia disponible, todavía incipiente pero significativa, no confirma estos escenarios catastrofistas; tal es el ejemplo del balance presentado por Navarra donde en los primeros seis meses de aplicación el alquiler en zonas tensionadas ha disminuido un 8,6 %. La regulación de precios puede contribuir a frenar dinámicas especulativas y a reducir el esfuerzo económico de los hogares, siempre que se combine con otras políticas complementarias. Entre ellas, destaca la necesidad urgente de regular de forma efectiva el alquiler turístico y el denominado alquiler de temporada, que están drenando oferta del mercado residencial permanente.
Repensar la política de vivienda
El acceso a la vivienda no puede abordarse exclusivamente desde la lógica del mercado. La experiencia demuestra que ni la construcción masiva ni la liberalización del suelo garantizan precios asequibles ni ciudades más justas. La vivienda es un bien esencial y un derecho constitucional, y como tal requiere una intervención pública decidida, sostenida y basada en la evidencia.
Construir más puede ser necesario, pero no de cualquier manera ni en cualquier lugar. La prioridad debe ser construir mejor, reforzar la vivienda social, regular los alquileres en contextos de tensión y avanzar hacia un modelo urbano más equitativo y sostenible. Solo así será posible afrontar uno de los grandes retos sociales de nuestro tiempo sin repetir los errores del pasado.
No hay que construir más vivienda sin más; ¡¡se ha de construir más vivienda protegida!!
Nota: Las reflexiones expuestas en este artículo se basan en el análisis y hallazgos del artículo previamente publicado, Roca-Cladera, J., & Arellano-Ramos, B. (2025). Cinco tesis acerca de la política de vivienda en España. Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, 57(225), 152–175. https://doi.org/10.37230/CyTET.2025.225.8