“El Ingreso Mínimo Vital presenta todavía dificultades importantes en cuanto a su acceso y gestión y tiene una cobertura insuficiente”
Hasta 2020, España era el único país de la UE que no contaba con un programa estatal de renta mínima como una red de protección en la lucha contra la pobreza severa y la exclusión social. El Ingreso Mínimo Vital (IMV) se pone en marcha a través del Real Decreto-ley 20/2020, en una coyuntura complicada de la pandemia, como una medida de protección social que garantiza un nivel mínimo de renta a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad económica. Tras su aprobación, el Gobierno suponía que el IMV llegaría a 850.000 hogares (2,3 millones de personas), erradicando así la pobreza extrema, que sería compatible con rentas salariales e incluiría incentivos al empleo, así como otros tipos de complementos, por ejemplo, al alquiler. Sin embargo, aún no se dispone de su desarrollo reglamentario, por lo que se mantienen muchas incógnitas sobre determinados elementos de su puesta en marcha y sus posibles efectos sobre la erradicación de la pobreza absoluta y la prevención del riesgo de pobreza o exclusión social.
A lo largo de 2021, se aprobó la Ley 19/2021 del IMV y se actualizaron las cuantías correspondientes a sus diferentes categorías. De la misma manera, se establecieron las cuantías correspondientes a 2022, con un incremento transitorio entre abril y diciembre de un 15% como resultado del Plan nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania. La evolución de los expedientes aprobados y el número de beneficiarios ha ido ganando impulso a lo largo de los dos años de vigencia del instrumento, alcanzando a mitad de 2022 a 1.176.187 de personas beneficiarias (13,35% de la población bajo el umbral de pobreza), de los cuales 506.552 son menores, un dato que queda todavía lejos de las previsiones del Gobierno de mayo de 2020 (véase Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales, junio 2022). Mientras tanto, el porcentaje de población en riesgo de pobreza o exclusión social aumentó en 2021 hasta el 27,8%, desde el 27,0% de 2020, y el 8,3% de la población se encontraba en situación de carencia material severa en 2021, frente al 8,5% del año anterior (una reducción de tan solo dos décimas), según los últimos datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV, 2021).
Hasta 2020, España era el único país de la UE que no contaba con un programa de renta mínima en la lucha contra la pobreza severa.
Aunque el IMV ha experimentado muchas modificaciones normativas (antes y después de la aprobación de la Ley 19/2021 del IMV) para una mayor operatividad y adaptación a su calidad de protección social (reconsideración de la unidad de convivencia, reconocimiento de las diferentes formas de empadronamiento, aprobación del registro de mediadores, complemento de ayuda para la infancia, incorporación de los jóvenes ex tutelados menores de 23 años, etc.), después de dos años de implementación sigue habiendo problemas de acceso y cobertura, de non take-up (potenciales beneficiarios que están excluidos por desconocimiento, dificultad o complejidad de acceso a la prestación), y de complementariedad con las rentas mínimas autonómicas (RMA). En resumen, la prestación tiene una cobertura insuficiente, presenta dificultades importantes en cuanto a su acceso y gestión, y no alcanza a determinados colectivos vulnerables que más la necesitan.
Todo ello requiere una revisión adicional del diseño del IMV que permita ampliar su cobertura e incrementar su intensidad protectora, al mismo tiempo que se debe avanzar en la culminación de su regulación. El complemento de ayuda a la infancia del IMV, por ejemplo, es un cambio muy positivo en el modelo español de apoyo económico a las familias con hijos/as y de reducción de la pobreza, aunque no deja de ser una prestación asistencial para las familias de rentas bajas. En efecto, España es uno de los pocos países de la UE que carece de una prestación universal por hijos/as a cargo, pero con una de las tasas de riesgo de pobreza o exclusión social infantil más elevadas (32% en comparación con la media de la UE de 24,2%, según Eurostat 2021). Propuestas más universalistas de apoyo a la crianza, como la desarrollada por la Plataforma de Infancia, contemplan una deducción fiscal reembolsable de apoyo a todas las familias con menores a cargo para reducir la intensidad de la pobreza infantil y prevenirla.
Las tasas de pobreza entre la población ocupada en España son también elevadas (aproximadamente un 52% de la población trabajadora gana menos del 21.000 euros anuales, según la Agencia Tributaria Española, 2019), debido tanto al incremento de los bajos salarios como a la reducción de la intensidad laboral de una parte de la población ocupada, una tendencia que se dio con mucha intensidad particularmente antes de las últimas medidas urgentes para la reforma laboral. Más allá del aumento del Salario Mínimo Interprofesional (SMI), que sigue siendo relevante, España carece de una prestación orientada a la prevención de la pobreza laboral y la protección de las personas trabajadoras de bajos salarios, a diferencia de lo que ocurre en otros países europeos como Francia o Reino Unido. Una primera articulación de una prestación de este tipo podría realizarse mediante la culminación de la regulación del IMV (artículo 11.4 de la Ley 19/2021 del IMV) en lo que se refiere a la compatibilidad de esta prestación con los ingresos salariales, para incentivar la participación en el mercado laboral. Otras vías, no necesariamente alternativas, serían la creación de una prestación específica, en la línea del Prime d’activité, una deducción fiscal reembolsable, en la línea del Earned Income Tax (EITC) estadounidense, o la integración de esta prestación en una prestación más amplia, en la línea del Universal Credit británico.
El incremento del coste de acceso a la vivienda y la falta de un parque suficientemente amplio de viviendas de promoción pública, ya sea en régimen de compra o de alquiler, es otro factor relevante que impacta en los colectivos vulnerables, con tasas de pobreza considerablemente más elevadas que el resto de la población. Pese a ello, las prestaciones económicas para facilitar el acceso a una vivienda son, prácticamente, inexistentes en España. Los requisitos de acceso y la cuantía del bono de alquiler joven resultan claramente restrictivos y no existe, como en otros países europeos (Francia, Alemania, Reino Unido), una prestación económica orientada a facilitar el acceso del conjunto de la población a la vivienda de alquiler. Una vía de avance en este sentido podría ser el desarrollo del artículo 13.1 de la Ley 19/2021 del IMV, según el cual se contempla el posible incremento de las cuantías de la prestación cuando se acrediten ciertos gastos de alquiler de la vivienda habitual. Otras vías complementarias serían una prestación directa, como en Francia o Reino Unido, o una deducción fiscal reembolsable. En esta última línea, se podría incrementar la cuantía de las deducciones fiscales por arrendamiento que actualmente se practican en el tramo autonómico del IRPF, estableciendo su cobro anticipado como deducción reembolsable. No obstante, el diseño de una prestación de este tipo se debería realizar teniendo en cuenta su posible impacto sobre el incremento de los precios de los alquileres y el riesgo de que el gasto público realizado sea directamente absorbido por el mercado.
Es también necesario diseñar un sistema de garantía de rentas articulado e integrado a nivel estatal, de forma que todas las CCAA cuenten con un sistema de garantía de rentas que permita complementar (cuantía y/o cobertura) la protección mínima provista por el IMV. Hasta la fecha, la cobertura del IMV continúa siendo desigual en el territorio nacional, con CCAA que tienen una cobertura por debajo del 8% como Baleares o Catalunya, y otras como Navarra, Ceuta y Melilla que superan el 25% (véase Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales, junio 2022). Se necesitan datos fiables y completos sobre la complementariedad del IMV con las RMA, y con otros tipos de prestaciones sociales a nivel local, para generar un mayor conocimiento sobre el sistema de garantía de rentas en su conjunto. Una solución para avanzar en la consecución de un sistema articulado e integrado de garantía de rentas, caracterizado por una mayor coherencia en los criterios de acceso y mayor cobertura, mayor transparencia, simplificación y agilización de los procesos administrativos, fácil transición entre programas y mayor compatibilidad, mejor coordinación entre los diferentes pagos y mejor acoplamiento entre las diferentes prestaciones sociales (estatal, autonómico y local) sería alcanzar un pacto territorial para la erradicación de la pobreza absoluta y la prevención del riesgo de pobreza o exclusión social.