El debate sobre la reforma fiscal sigue abierto, con Catalunya en el centro de la discusión. Expertos analizan los desafíos de un sistema más justo, eficiente y adaptado a las necesidades actuales.
“España necesita una reforma tributaria integral y orientada a corregir problemas y disfunciones, fortalecer la redistribución y promover la sostenibilidad, tanto ambiental como presupuestaria”. Son palabras del catedrático de economía Santiago Lago Peñas a inicios de 2024 en estas mismas páginas. Un año después, el debate sigue vigente y pone de manifiesto la necesidad de adaptar el sistema fiscal español a las exigencias del presente, buscando un equilibrio entre eficiencia recaudatoria y justicia tributaria, tanto a nivel estatal como autonómico.
En este contexto, Catalunya se encuentra en el centro de la discusión. La coexistencia de un sistema fiscal centralizado con una creciente demanda de autonomía financiera ha reavivado el debate sobre la equidad del modelo actual. Sobre la mesa, un nuevo esquema de financiación que permitiría a Catalunya recaudar y gestionar la totalidad de los impuestos generados en el territorio.
Para profundizar en este análisis sobre la fiscalidad en España, hemos consultado a tres expertos en la materia: Marta Espasa, profesora titular de Hacienda Pública en la Universidad de Barcelona y ex secretaria de Hacienda de la Generalitat; Joan Subirats, catedrático de Ciencia Política de la Universitat Autònoma de Barcelona y ministro de Universidades de España entre 2021 y 2023; y, de nuevo, el economista Santiago Lago, investigador de Funcas. De sus palabras se desprende que es imprescindible una reforma tributaria capaz de responder a las necesidades económicas del presente y del futuro. Estas son algunas de sus conclusiones:
¿Qué reforma fiscal necesita España?
SANTIAGO LAGO: “Necesita una reforma que sea profunda, que afecte a la práctica totalidad de tributos, que permita corregir los problemas detectados y adaptarse a los cambios de escenario de las últimas décadas y a los nuevos retos que tenemos ante nosotros. El libro blanco de la reforma tributaria de 2022 profundiza en todas estas cuestiones, con recomendaciones concretas”.
MARTA ESPASA: “España se enfrenta a la necesidad urgente de una reforma fiscal integral que abarque todas las figuras tributarias y responda a los grandes retos presentes y futuros. Entre los retos: la sostenibilidad de las finanzas públicas y, en particular, el estado del bienestar, el envejecimiento de la población, los aumentos de la desigualdad, el problema del acceso a la vivienda, la emergencia climática, la globalización, la digitalización y las nuevas formas, cada vez más sofisticadas, de evasión y fraude fiscal. Debe plantearse un sistema fiscal en el que, además de la reformulación y puesta al día de los actuales impuestos para que alcancen con la máxima eficiencia posible sus objetivos recaudatorios y redistributivos, jueguen un papel relevante los impuestos más innovadores, cuya misión sea corregir fallos del mercado, tales como las externalidades negativas de carácter medioambiental, sanitario, social y económico”.
¿Es la fiscalidad española justa y equilibrada?
JOAN SUBIRATS: “La estructura impositiva es similar a la del conjunto de los 27 estados que componen la UE. Pero, en términos comparativos, tenemos una presión fiscal menor y unos impuestos indirectos excesivos. Por otra parte, la significación del IRPF ha ido creciendo, mientras que el Impuesto de Sociedades ha visto reducida su significación. Esta mayor dependencia del IRPF no beneficia la equidad fiscal y grava mucho más a los ciudadanos que a las empresas o personas jurídicas. Debemos abordar este desequilibrio cerrando sobre todo los agujeros fiscales que benefician principalmente a las grandes empresas. Los beneficios empresariales han superado ya los niveles pre-crisis (370.000 millones en 2023 vs 220.000 millones en 2007), pero la recaudación fiscal no ha seguido el mismo ritmo. Y, además, el tipo efectivo que pagan las empresas, de hecho, se ha reducido al 7’3%, mientras que el de las pymes es superior al 12%. La OCDE, con el acuerdo de la Unión Europea, propone la creación de un tipo único del 15% para las grandes multinacionales que, por la extraterritorialidad que las define, escapan muchas veces de sus obligaciones fiscales. El gobierno de España ha impulsado el anteproyecto de ley que permita transponer la directiva. Lo que está en juego es el mantenimiento de la capacidad redistributiva de los estados, y, por tanto, la posibilidad de seguir financiando los grandes servicios públicos que constituyen el marco común de bienestar”.
España necesita una reforma tributaria que sea profunda.
Santiago Lago
MARTA ESPASA: “Persistentes distorsiones que requieren mejora. Que los contribuyentes con mayores niveles de renta soporten una mayor carga fiscal no se cumple en el caso del 1% más rico, que tiene el tipo medio efectivo más bajo de toda la escala de renta. Según datos del 2022, el 1% más rico destina un 24,1% de su renta al pago de impuestos, mientras que el 20% más pobre destina un 27,5%. Analizando la equidad horizontal, que implica un trato igual a quienes están en situaciones similares, persisten distorsiones estructurales que deben ser ajustadas. En el IRPF, las rentas del ahorro tienen una carga impositiva mucho más baja que las rentas salariales. En los impuestos sobre patrimonio y sucesiones y donaciones, el favorable tratamiento de la empresa familiar provoca que dos ciudadanos con igual patrimonio tributen de manera muy diferente”.
¿Hay que pagar más o menos impuestos?
SANTIAGO LAGO: “Esa es una pregunta que deben responder los ciudadanos y los partidos políticos, asumiendo que, colectivamente, tenemos que escoger simultáneamente niveles de gastos e ingresos coherentes, que permitan eliminar progresivamente el déficit público estructural español. Lo que no podemos es querer gastar más en todo y no querer soportar su coste tributario. Dicho eso, es verdad que, si gastamos mejor evaluando más, podemos conseguir cualquier objetivo que queramos a un menor coste”.
MARTA ESPASA: “Es muy probable que no haya más remedio que aumentar la carga impositiva: la reinstauración de las reglas fiscales, que obligan a reducir los niveles de déficit público y endeudamiento, junto con la necesidad de fortalecer servicios públicos, así como afrontar el desafío de la descarbonización. Y está por ver si será necesario incrementar el gasto en defensa, que requerirá un incremento de recursos. Los esfuerzos por mejorar la eficiencia del gasto público, aunque esenciales, no serán suficientes si se desea mantener o incrementar la cantidad y calidad de los servicios públicos. Históricamente, España ha presentado un nivel de presión fiscal inferior al de la media de la Unión Europea, por lo que, si deseamos tener servicios públicos similares a los de los países nórdicos o centroeuropeos, no podemos tener una fiscalidad como la de los países del Este”.
Las competencias fiscales que tiene Catalunya son muy limitadas.
Marta Espasa
¿Más impuestos directos o indirectos?
SANTIAGO LAGO: “Si nos comparamos con nuestros vecinos, estamos por debajo en IRPF y en IVA e impuestos especiales; no tanto porque los tipos impositivos sean bajos, sino porque los beneficios fiscales de todo tipo están mucho más extendidos. Tenemos que limpiar los impuestos. Eso nos permitiría recaudar incluso bajando los tipos actuales”.
MARTA ESPASA: “Los impuestos indirectos presentan un gran problema debido a su carácter regresivo. Al ser impuestos iguales para todos los ciudadanos, el esfuerzo financiero requerido a una persona con menores niveles de renta es significativamente mayor que para los más ricos. Esta situación provoca un incremento en la desigualdad de la renta, lo cual va en detrimento del objetivo redistributivo que tiene todo sector público. Dentro de los impuestos indirectos, hay un grupo que debería ser potenciado: los impuestos que gravan consumos, actividades o comportamientos que generan externalidades negativas. Un claro ejemplo de estos son los impuestos medioambientales, donde España presenta una presión fiscal muy por debajo de la media europea. Otra manera de incrementar los recursos tributarios es eliminando beneficios fiscales, o haciéndolos más restrictivos. Se comenta que el sistema fiscal español es como un queso gruyere, lleno de agujeros por la gran cantidad de exenciones, reducciones, bonificaciones, tipos reducidos, etc. Es una necesidad urgente analizar la eficiencia de dichos beneficios, para o bien eliminarlos, reducirlos o rediseñarlos. Según los datos del PGE para el 2023, los últimos aprobados, los beneficios fiscales del Estado ascendía a 45.268 millones de euros, por lo que su eliminación supondría incrementar la recaudación un 31%. Es evidente que esta actuación ni se puede ni se debe hacer para la totalidad, pero sí que hay margen para aumentar la recaudación por esta vía. En cuanto a los impuestos directos, es necesario aumentar la carga fiscal al 1% más rico del país por un motivo de equidad. No es razonable que, en España, de manera sistemática, el 1% más rico sea el grupo de contribuyentes que soporte una menor carga fiscal, como hemos dicho antes.
¿Cómo ven las competencias fiscales de Catalunya?
JOAN SUBIRATS: “Catalunya cuenta con amplias competencias fiscales, aunque dentro del marco del sistema de financiación autonómica común. Ha utilizado ampliamente la potestad de establecer y recaudar impuestos propios, siendo la comunidad autónoma con más tributos de este tipo. Gestiona y recauda cedidos total o parcialmente por el Estado (sucesiones y transmisiones patrimoniales) y tiene cierta capacidad normativa sobre el tramo autonómico de impuestos compartidos como el IRPF. A pesar de ello está lejos de lo que suponen los sistemas forales del País Vasco y Navarra. Veremos si el proyecto de “financiación singular” para Catalunya puede ampliar tales competencias fiscales”.
MARTA ESPASA: “Las competencias fiscales que tiene Catalunya son muy limitadas, lo que impide adaptar el sistema fiscal a las necesidades y preferencias de la comunidad. El 97% de los ingresos impositivos de la Generalitat proviene de impuestos cedidos, en los cuales el Estado regula prácticamente la totalidad de sus elementos tributarios. Por ejemplo, en el caso del IRPF, la Generalitat solo tiene competencias para modificar en un +-10% los mínimos personales y familiares, la tarifa general autonómica y determinadas deducciones, pero no tiene competencias sobre las exenciones, la determinación de la base imponible o la tarifa del ahorro, entre otros aspectos. En los tributos cedidos tradicionales (impuesto sobre patrimonio, sucesiones y donaciones, ITPAJD…), existe una gran dependencia de la legislación estatal, siendo además esta regulación antigua y desfasada. La Generalitat solo administra el 18% de sus ingresos impositivos. Esto implica una dependencia absoluta de las entregas a cuenta mensuales enviadas por el Estado, una situación que no se da en ningún país descentralizado e incluso en los ayuntamientos, que tienen competencias plenas para gestionar sus tributos”.
SANTIAGO LAGO: “En el seno de la UE27, no existe ningún país en el que los gobiernos a escala regional tengan más autonomía que las Comunidades Autónomas. En países federales como Alemania, Bélgica o Austria, la autonomía a la hora de decidir tipos impositivos o deducciones es menor. Podemos y debemos avanzar, pero no es razonable negar los avances habidos en los últimos 30 años”.
Está en juego la posibilidad de seguir financiando los servicios públicos.
Joan Subirats
¿Por qué pagamos más impuestos en Catalunya que en Madrid?
SANTIAGO LAGO: “Porque la Generalitat ha optado por fijar tipos más elevados y menos exenciones que el gobierno de Madrid. Lo que, de entrada, debería significar que las preferencias de catalanes y madrileños sobre los servicios públicos son distintas. Basta comparar la financiación y calidad de las universidades públicas catalanas y las madrileñas”.
JOAN SUBIRATS: “Catalunya tiene una presión fiscal más alta que la mayoría de las comunidades autónomas pero su recaudación no es la más alta, ya que Madrid, que tiene tipos impositivos más bajos y no tienen ningún impuesto propio, recauda un poco más. Muchos apuntan a que esa paradoja se debe al llamado “efecto capitalidad”.
MARTA ESPASA: “Catalunya no es la comunidad con los impuestos más altos; sí es cierto es que Madrid es la comunidad con los impuestos más bajos de todo el Estado español, incluso más bajos que en el País Vasco y Navarra, con un sistema foral que les permite regular plenamente todos sus impuestos. Por tanto, la anomalía no es Cataluya, sino Madrid. Si comparamos el gasto por habitante de la comunidad de Madrid con el de la Generalitat, se observa que Catalunya destina en educación, sanidad y servicios sociales un 24%, 11% y 30%, respectivamente, más que la Comunidad de Madrid (CAM). Las diferencias más significativas se encuentran en el gasto destinado a las políticas industriales y energéticas, agricultura, pesca y alimentación, infraestructuras, vivienda y transferencias a otras administraciones, donde el gasto per cápita es más del doble. También en cultura e I+D+i, el gasto por habitante de la Generalitat supera en más del 50% al de la CAM. Estas diferencias aumentarían aún más si se contabilizaran los gastos de las diputaciones catalanas, ya que la CAM, al ser uniprovincial, ha asumido las competencias de esta administración local. Madrid ha aprovechado su ventaja singular de hipercapitalidad y concentración de poder para ejercer una competencia fiscal altamente agresiva, lo que ha provocado importantes deslocalizaciones hacia esta región de los contribuyentes de mayores rentas y patrimonios del resto del Estado. Catalunya nunca ha optado por esta estrategia para aumentar la actividad económica y ha generado riqueza mediante un modelo económico productivo que se caracteriza por un fuerte peso de la industria y de las pymes, que han centrado sus esfuerzos en la exportación. Si comparamos la presión fiscal total, Catalunya se sitúa por encima de la media, aunque no ocupa las primeras posiciones. Habitualmente, se encuentra un punto por encima de la media española, pero por debajo de comunidades como Baleares, Cantabria y Asturias”.
¿Cómo afecta el pago de impuestos en la competitividad de las empresas en Catalunya?
SANTIAGO LAGO: “El impuesto sobre sociedades es el mismo que en Madrid. El impacto podría venir de la imposición sobre la riqueza de las personas físicas, aunque el Impuesto sobre Grandes Fortunas ha diluido parcialmente el diferencial. Estos diferenciales en impuestos serían un factor más al lado de otros como la conflictividad que se ha vivido en Catalunya en la última década por las tensiones independentistas y las ventajas que ofrece la ubicación en la capital especialmente para empresas que dependen de contratos públicos”.
JOAN SUBIRATS: “La alta presión fiscal puede tener consecuencias negativas para la atracción de inversiones y talento. Madrid, País Vasco o Andalucía tienen una presión menor y además ofrecen bonificaciones. Pero, también es cierto que, a pesar de ello, Catalunya y Barcelona siguen siendo destinos atractivos para empresas e inversores extranjeros. Los datos a favor son su ubicación, sus infraestructuras, su fuerte sistema de innovación tecnológica que favorece la generación de start–ups, su potente sistema universitario y de investigación, un capital humano cualificado y una calidad de vida muy apreciada que atrae a muchos extranjeros altamente cualificados. Un sistema fiscal equilibrado y con capacidad redistributiva significativa que sostenga el bienestar y la seguridad es asimismo una garantía de calidad de vida”.
MARTA ESPASA: “La competitividad no depende únicamente de la fiscalidad, sino también de las políticas públicas que se financian con los impuestos. Es decir, lo determinante es el saldo neto entre los impuestos pagados y los servicios públicos que se reciben, como un mejor sistema educativo, una sanidad de calidad o mejores infraestructuras. Si la fiscalidad fuera un factor clave, los países nórdicos, que tienen una presión fiscal mucho más elevada que España, serían menos competitivos, mientras que Rumanía y Bulgaria, con impuestos muy bajos, liderarían la competitividad en la UE, y no ocurre. Las empresas extranjeras que se establecen en Catalunya no consideran los impuestos como un factor clave, sino que priorizan otros aspectos. Dicho esto, es cierto que el sistema fiscal puede influir en la competitividad empresarial, especialmente a través del impuesto sobre sociedades, que es el principal tributo que afecta a las empresas y que, salvo en las comunidades forales, es uniforme en todo el territorio español. Un factor clave que influye en las decisiones de inversión, y del que se habla poco, es la seguridad jurídica que debe proporcionar tanto la normativa fiscal como su interpretación.
¿Cómo hacer frente al fraude fiscal?
SANTIAGO LAGO: “Aumentando los recursos materiales y humanos, aprovechando mejor las nuevas tecnologías y trabajando en el frente de la moral tributaria y el compromiso cívico, a lo que sin duda ayudaría una mayor evaluación y control del gasto. En todo caso, no creo que una eventual fragmentación territorial de la administración tributaria fuese una buena idea para la reducción del fraude”.
MARTA ESPASA: “Para combatir el fraude fiscal, es esencial diseñar y aplicar un plan integral que abarque dos grandes ámbitos: la prevención y la detección y corrección. Entre las diversas medidas, destacaría la concienciación fiscal, la mejora de los servicios al contribuyente, la implementación de sistemas eficaces de detección y corrección del fraude, y la colaboración entre distintas agencias tributarias tanto a nivel nacional como internacional. También es fundamental dotar a las agencias tributarias de recursos humanos y de medios tecnológicos que permitan detectar y combatir el fraude fiscal de manera eficaz”.
JOAN SUBIRATS: “Sería positivo relacionar mejor impuestos y políticas, obligaciones y prestaciones, para concienciar a la ciudadanía sobre el sentido cívico y democrático del pago de impuestos, aislando así a los defraudadores. En algunos países se han utilizando las técnicas del nudging, que apuntan a ampliar la conciencia fiscal más sobre la base de acicates que buscan más el convencimiento psicológico que la tradicional lógica penalizadora”.
La fiscalidad, POR GUILLEM LÓPEZ CASASNOVAS
Economista y catedrático de economía de la Universidad Pompeu Fabra, López Casasnovas es miembro de la Comisión de Personas Expertas que ha elaborado el Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria 2022.
¿Qué reforma fiscal necesita España?
Fine–tuning que ajuste la fiscalidad a los nuevos desarrollos de la economía en tipos de ventas, deslocalizaciones de rentas, activos intangibles y nuevas formas de acumulación de patrimonios.
¿Es la fiscalidad española justa y equilibrada?
Más que justa es proporcional en su conjunto, pero desequilibrada en su composición y en el deficiente público estructural con el que opera.
Madrid se permite rebajas fiscales sin demasiado coste
Guillem López Casasnovas.
¿Hay que pagar más o menos impuestos?
Los que se correspondan con las decisiones de gasto público. No solo en cuantía sino también en su distribución.
¿Más impuestos directos o indirectos?
Los primeros en la redistribución deseada, los segundos en la capacidad recaudatoria necesaria.
¿Cómo ve las competencias fiscales de Catalunya?
Insuficientes. No forzosamente para aumentar la presión fiscal, sino para mejor adecuarlas a nuestro tejido productivo y ambición para hacer posible los deseos de una sociedad desarrollada.
¿Por qué pagamos más impuestos en Catalunya que en Madrid?
Porque Madrid se permite unas rebajas fiscales sin demasiado coste por el lado de la recaudación, al amparo de su capitalidad, y porque desde un punto de vista ideológico sus gobiernos son menos favorables a la redistribución.
¿Cómo afecta el pago de impuestos en la competitividad de las empresas en Catalunya?
Afecta en que politiza las cuestiones fiscales y le resta estabilidad en favor de las garantías jurídicas necesarias.
¿La hacen una comunidad menos atractiva para establecerse o invertir?
No necesariamente. Depende también del acierto en la cuantía del gasto, su destino y de la eficiencia en su gestión.
¿Cómo hacer frente a la lucha contra el fraude fiscal?
Dando ejemplo de cumplimiento en las capas políticas y directivas empresariales y mostrando la correcta gestión del gasto que el fraude de otro modo imposibilita.